□塗永前
  隨著我國作為世界上的第二大經濟體,進出口規模正在逐年擴大,綜合國房屋貸款力顯著增強,人民幣正沿著周邊化、區域化和國際化的趨勢漸次推進,這個發展趨勢已經不可逆轉,在這個過程中,我國央行及外匯管理等實務部門在實際工作中也積累了相當的經驗和教訓。概言之,我國有關人民幣國際化的法律立法層次較低、規範性文件名稱繁多、內容零散、協調性差、系統性應對和前瞻性欠缺。應該認真地對它們加以分類、梳理、總結和提升,將其中切實可行、行之有效的規程、措施和方法提升為法律規範,並根據人民幣國際化的目標和要求前瞻性地逐步制定一些新的法律,形成一個具有可操作性、能夠系統應對可能存在的風險的法律規範體系。具體到外匯管理規範領域,前述問題也是存在的。但在人民幣國際化背景下,外匯管理法必須因時因勢作出回應,不斷完善。
  外匯管理法律制整合負債度存在的問題
  一、人民幣國際化進程中資本項目開放存在的問題。在國際貿易結算領域,人民幣結算的總量尚不敵泰銖。其中就有我國資本賬戶開放程度有限因素的限制,很明顯,這種狀況給人民幣國際化進程形成掣肘。其影響具婚禮道具體表現在:第一,人民幣跨境貿易結算和貨幣互換協議,雖然提高了人民幣作為國際貿易結算貨幣的地位,降低了國際貿易的匯兌風險,但由於受到匯兌方面的管制,人民幣更多是作為國際貿易結算貨幣而非作為貿易計價貨幣;第二,市場化程度較低的國內匯率市場與市場化的海外人民幣離岸市場的隔離,增加了人民幣套匯、套利的機會,增大了人民幣匯率的波動風險。
  二、我國現存匯率制度安排存在的問題。根據2008年《外匯管理條例》第27條的規定,我國目前實行的是“以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度”。現存匯率制度存在的問題主要包括:第一,總體上對於資本流出仍然在嚴格的控制之下,居民參與國際金融市場的資格仍然受到很大的限制。第二,在人民幣升值預期下,中國產品的外國進口商不願用人民中古萬利多幣進行結算,而外國出口商則樂於接受人民幣;國內人民幣支付大量增加,減少了外匯對外支付,由此導致中國政府積聚了更多的外匯儲備。同時,吸引了大量的投機資金的流入,單向的資本流入的上升不利於人民幣均衡匯率水平的形成,這將阻礙人民幣匯率“雙向互動”的推進。第三,匯率法律規則內容單一、僵化、立法層次低。
  三、外匯市場監管存在的問題。外匯市場監管存在的問題主要包括:第一,政府監管與自律監管不協調。行政監管將面臨多頭監管、權責不明的問題,政府監管出現監管衝突。自律監管不能確保設計裝潢自律性組織自我約束功能的有效發揮。第二,監管法律體系不健全。立法層級低,法律不統一,體系較散亂,尚未形成一個完整、統一、明確的監管法規體系。第三,監管原則不合理。“禁止一切投機交易”的監管原則不僅起不到加強監管、防範外匯衍生風險的作用。第四,外匯市場基礎設施薄弱。缺乏一個可信賴、綜合、透明、連續的信息發佈體系。第五,缺乏有效的監管國際合作。
  加強外匯管理立法的必要性
  一、以應對複雜多變的國際外匯、金融市場。自2008年金融危機爆發後,國際外匯市場常常出現大幅波動。2012年,歐債危機形勢一度惡化,市場避險需求推動美元對大多數貨幣走強。新興市場國家表現不一,貨幣走勢出現分化,墨西哥、韓國、俄羅斯等國貨幣升值,巴西、印度、南非等國貨幣貶值或保持低位。2013年9月,我國外匯儲備餘額為3.66萬億美元,較上一季度增長1600億美元。在國際金融危機尾部風險較小情況下,主要發達經濟體繼續實施量化寬鬆貨幣政策,境內外正利差將刺激套利資本流入我國。在這種內外環境複雜的情形下,只有積極制定我國外匯管理的法律保障機制,方能避免、減少外匯儲備風險和防範境外主體利用資本流動進行資本套利。
  二、加強外匯管理立法意義重大。第一,加強外匯管理法律保障能夠為人民幣國際化提供穩定的制度供給。包括合理穩定的匯率形成機制、健全的外匯市場監管制度和安全監測機制、合理的外匯儲備安排和推進人民幣資本項目可兌換的路徑安排等等。第二,加強外匯管理法律保障是實現我國外匯管理法律體系規範化、法治化的重要契機。具體包括以基本法為依托,以行政法規為核心,以部門規章為重要支撐的立法安排;外匯管理法律內容的進一步充實、實施標準的統一化。
  外匯管理立法的完善
  一、人民幣可自由兌換對外匯管理法律制度的要求。第一,擁有靈活恰當的匯率水平。第二,具備合適的國際儲備水平。第三,需要有較好監測與管理資本流動的能力。第四,把握好實現人民幣可兌換的階段性要求。
  二、實現人民幣資本項目可兌換應堅持的原則。第一,有必要對私人和公共對外債務實行宏觀審慎管理,防止出現大的貨幣錯位。第二,有必要對金融跨境交易進行必要的監控。第三,有必要對短期投機性跨境資本流動進行適當的管理。
  三、資本項目適度開放下有管理的彈性浮動匯率機制。第一,人民幣國際化和匯率制度選擇具有特殊性。一定時期內,資本項目放開的條件並不成熟,人民幣國際化將在資本適度管制的背景下進行。第二,人民幣匯率在相當長的時期內將面臨升值壓力。人民幣在岸市場和離岸市場的可協調性較強。第三,人民幣匯率制度彈性化改革的路徑。從漸進性角度看,人民幣匯率形成機制改革應該是在漸進實現資本項目自由可兌換的同時,實現有管理的浮動匯率制,即資本漸進可兌換和匯率漸進有彈性相互促進,最終實現資本項目完全可兌換基本穩定與適度彈性相結合的有管理的靈活浮動匯率制度。
  (原標題:外匯管理法律制度亟需完善)
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側田

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